警惕政府购买社会服务中的目标偏离

近几年来，特别是2013年9月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布以来，我国政府向社会组织购买服务得到了较快发展。按照政府的政策设计，政府向社会力量购买服务的主要目标有三个：一是向社会提供更多、更优质、更便捷的公共服务（包括社会服务）；二是创新公共服务和社会服务的供给模式，动员社会力量，提高公共服务的水平和效率；三是深化社会领域改革，推动政府职能转变。除此之外，还有其他更加复杂多样的目标。

客观地说，在一些地方，特别是政府向社会力量购买服务发展较早的地方，这项工作取得了不错的成绩。我们看到，原来由政府承担而无暇去做的服务有人去做了，一些政府没能力做的服务现在有了较专业的服务，一些政府原来没有想到但是必要的服务由社会组织出面做起来了。由社会组织承担和实际从事的公共服务和社会服务已成为某些地区的风景线，政府与社会的职能分工正在逐步清晰。

但是，我们必须看到政府购买社会服务中的目标偏离。所谓目标偏离是指组织（或个人）实际上达到的状态对既定目标的偏离。目标偏离有故意偏离和无意偏离、有能力的偏离和能力不足的偏离、严重偏离和较轻偏离等类别。无意偏离是目标的实现者并非有意识而是因为其他原因而形成的对既定目标的偏离；有意偏离则是出于行动者的本意，是故意的偏离。有的既定目标未能实现是由于行动者能力不足造成的，有的目标未能实现则是在行动者有能力实现目标的情况下发生的。目标偏离有程度之分，严重的目标偏离可能是基本上没有实现既定目标，较轻的偏离是部分目标没有实现。对于目标偏离的研究表明，目标的确立和实现由同一主体操作时，目标偏离较轻。目标确定后委托他人去实现时，目标偏离的风险较大。这就是委托-代理关系。在不同政策上，面对底层群体、困难群体的社会政策的目标偏离可能性往往大于市场信息比较充分的经济政策的实施。这不但是因为社会政策的实施过程比较复杂，而且因为政策对象对政策目标及实施信息了解较少。

当前我国政府购买社会组织服务中的目标偏离现象不容忽视。主要表现为：一些社会组织在申请购买项目时很积极，但服务经费到手后实施不力，工作拖沓，最后草草收兵；一些项目由于主观和客观原因，项目承担者专注于“赶工期”，应付发包政府部门的检查，而对服务的数量特别是质量未能按计划实现；有的项目因为招标过程不规范而使缺乏能力者中标，但他们又无力完成，最后不了了之，甚至出现造假现象。这些都造成：一方面，服务对象没有得到应有的服务；另一方面，政府也没有在此过程中积累起经验，更不用说社会服务领域的创新了。

造成目标偏离的原因是多方面的：第一，一些地方政府部门对政府购买服务的意义认识不清，“为购买服务而购买服务”。这样花钱购买服务的结果可想而知。第二，一些地方没有聘请真正有资质、有能力的社会组织承担服务，或者不规范地实施招标评标使非最优者当选，或者以为政府购买服务是块“肥肉”，在利己和照顾关系的想法左右下，将项目交给了与自己有利益关系的组织，其服务结果自然有问题。第三，发包的政府部门创新服务和社会治理体制的意识不强，向纳税人负责的责任心不强，对服务的监督不够，服务发包部门又想在财政部门那里得到如期完成工作的评价，所以项目交账得过且过。

政府购买社会服务中的目标偏离可能是我国社会福利体制和社会治理改革创新过程中不可避免的现象，但是我们不能掉以轻心。一方面是服务对象急切地希望得到服务；另一方面，中央政府迫切希望通过此举促进社会治理创新。所以，相关政府部门和社会组织必须对目标偏离现象予以高度注意，制定切实可行的政府购买社会服务规范，加强监督和评估，并加强能力建设，真正实现政府购买社会服务的政策目标。

近几年来，特别是2013年9月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布以来，我国政府向社会组织购买服务得到了较快发展。按照政府的政策设计，政府向社会力量购买服务的主要目标有三个：一是向社会提供更多、更优质、更便捷的公共服务（包括社会服务）；二是创新公共服务和社会服务的供给模式，动员社会力量，提高公共服务的水平和效率；三是深化社会领域改革，推动政府职能转变。除此之外，还有其他更加复杂多样的目标。

客观地说，在一些地方，特别是政府向社会力量购买服务发展较早的地方，这项工作取得了不错的成绩。我们看到，原来由政府承担而无暇去做的服务有人去做了，一些政府没能力做的服务现在有了较专业的服务，一些政府原来没有想到但是必要的服务由社会组织出面做起来了。由社会组织承担和实际从事的公共服务和社会服务已成为某些地区的风景线，政府与社会的职能分工正在逐步清晰。

但是，我们必须看到政府购买社会服务中的目标偏离。所谓目标偏离是指组织（或个人）实际上达到的状态对既定目标的偏离。目标偏离有故意偏离和无意偏离、有能力的偏离和能力不足的偏离、严重偏离和较轻偏离等类别。无意偏离是目标的实现者并非有意识而是因为其他原因而形成的对既定目标的偏离；有意偏离则是出于行动者的本意，是故意的偏离。有的既定目标未能实现是由于行动者能力不足造成的，有的目标未能实现则是在行动者有能力实现目标的情况下发生的。目标偏离有程度之分，严重的目标偏离可能是基本上没有实现既定目标，较轻的偏离是部分目标没有实现。对于目标偏离的研究表明，目标的确立和实现由同一主体操作时，目标偏离较轻。目标确定后委托他人去实现时，目标偏离的风险较大。这就是委托-代理关系。在不同政策上，面对底层群体、困难群体的社会政策的目标偏离可能性往往大于市场信息比较充分的经济政策的实施。这不但是因为社会政策的实施过程比较复杂，而且因为政策对象对政策目标及实施信息了解较少。

当前我国政府购买社会组织服务中的目标偏离现象不容忽视。主要表现为：一些社会组织在申请购买项目时很积极，但服务经费到手后实施不力，工作拖沓，最后草草收兵；一些项目由于主观和客观原因，项目承担者专注于“赶工期”，应付发包政府部门的检查，而对服务的数量特别是质量未能按计划实现；有的项目因为招标过程不规范而使缺乏能力者中标，但他们又无力完成，最后不了了之，甚至出现造假现象。这些都造成：一方面，服务对象没有得到应有的服务；另一方面，政府也没有在此过程中积累起经验，更不用说社会服务领域的创新了。

造成目标偏离的原因是多方面的：第一，一些地方政府部门对政府购买服务的意义认识不清，“为购买服务而购买服务”。这样花钱购买服务的结果可想而知。第二，一些地方没有聘请真正有资质、有能力的社会组织承担服务，或者不规范地实施招标评标使非最优者当选，或者以为政府购买服务是块“肥肉”，在利己和照顾关系的想法左右下，将项目交给了与自己有利益关系的组织，其服务结果自然有问题。第三，发包的政府部门创新服务和社会治理体制的意识不强，向纳税人负责的责任心不强，对服务的监督不够，服务发包部门又想在财政部门那里得到如期完成工作的评价，所以项目交账得过且过。

政府购买社会服务中的目标偏离可能是我国社会福利体制和社会治理改革创新过程中不可避免的现象，但是我们不能掉以轻心。一方面是服务对象急切地希望得到服务；另一方面，中央政府迫切希望通过此举促进社会治理创新。所以，相关政府部门和社会组织必须对目标偏离现象予以高度注意，制定切实可行的政府购买社会服务规范，加强监督和评估，并加强能力建设，真正实现政府购买社会服务的政策目标。

链接地址：http://sw.mca.gov.cn/article/llyjlm/201408/20140800693045.shtml
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