社会服务：香港经验及启示

“社会服务”通常是指为处于不利社会境况中的弱势群体提供的各种形式的帮扶，亦是国家公共服务的重要组成部分。西方国家自英国于19世纪中叶首倡“社会服务”以来，已经形成比较完善的社会服务体系。时至今日，欧美等发达国家已建立起符合本国特色的服务制度，服务理念也较为成熟。与国际比照，中国的社会服务还处于起步阶段，如何构建符合我国国情的社会服务体系理应提上日程。

追溯历史，中国虽未提出“社会服务”这一具体概念，但服务理念早已存在，只不过在传统中国社会提供的服务主要为家庭式的非正式性的照料。然而审视现状，中国剧烈的社会变迁正在降低现代家庭的照料能力：高速工业化、城市化和以低生育率为核心的生育政策造成家庭规模日趋小型化、结构核心化，而日益提高的妇女劳动参与率也减弱了家庭的传统照料作用，这都导致了家庭照顾资源逐渐式微；加之传统上尊敬、照料老人的儒家伦理不断瓦解，家庭提供服务的意愿也在下降。易言之，为家庭成员提供长期、连续性照料的压力已非现代一般家庭所能独自承担，因此国家需要迫切发展社会性的、正式的现代服务形式。

我国政府已经深刻认识到形势的严峻性，“十二五”规划纲要明确提出“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”、“推进基本公共服务均等化”，十八大报告更是将社会服务作为社会建设的重要载体。据此可以断定，社会服务作为基本公共服务的重要组成部分，必会受到政界、学界及社会公众的认可与关注。

另一方面，推进社会服务建设并非朝夕之功，它须配合我国目前的国力水平及地区发展差异，分阶段分地区渐次实现。在发展社会服务方面，我国大陆地区还处于探索和起步阶段，经验还很欠缺，而我国香港地区在这方面则较为领先。因此，本文以香港为例，分析香港社会服务的经验，以期对中国的社会服务体系建设作些微贡献。

一、社会服务的管理框架

(一)社会服务的机构和组织

香港社会服务开始于民间团体的救援工作，历史最悠久、规模最庞大的东华三院，创始于1870年，保良局开始于1878年，这些志愿机构一度成为香港提供社会服务的主力；直至1958年香港社会福利署成立，政府才正式管理并主动协调社会服务的政策规划。由此可见，香港社会服务的发展很大程度上得益于服务机构与组织的发展。具体而言，香港社会服务的机构和组织具有以下几个特征：

1.分工明确，职能清晰

在香港，为基层社区提供管理和服务的机构或组织可以分为行政机构和社会组织，二者分工明确、各司其职。其中，行政机构提供行政管理和公共服务，社会组织提供自治管理和公益服务。

行政机构是香港特区政府按照基本法和行政框架设立的。行政机构除了香港特区政府下设的各署、局等行政管理机构外，还包括各类社区服务机构；前者以香港社会福利署、社会工作局为代表，后者如香港平等机会委员会、香港安全服务队等。

社会组织又分为正式组织和民间组织。正式组织为法定的、正式的社会组织，负责各区的日常管理和服务事务。民间组织或非政府组织(简称NGO)，一般是自发自愿形成的，其服务开展方式包括：通过项目申请获得资助进行服务；通过自我组织获取微利开展活动；通过社会募捐获得善款为社区提供服务；通过直接供给为各类人群提供特惠服务；通过邻里互助建立自信提供自愿服务；通过其它各种途径提供中介、互助、志愿等非营利性的社区服务。

2.直接服务，运行规范

一般来讲，中国内地的社会组织主要有以下几种类型：一是社会团体(如工会、共青团、妇联等)；二是行业协会(如企业联合会、医疗协会等)；三是基金会(如红十字会)；四是社会中介组织(如社区物业组织)；五是社区法定自治组织(如社区居委会)；六是社区民间草根组织(如文体娱乐团体)。目前，这些社会组织中，直接提供社会服务的还比较少，很多组织还亟须规范。相较之下，香港的非政府机构(NGO)，则主要致力于社会或社区服务，并且具有较为规范的组织架构和较成熟的运行方式。

通常来讲，香港非政府社会服务组织的架构主要由三部分构成：

(1)董事会，也称董事局、理事会，主要会员由周年大会选举产生。董事会为机构最高决策层，多为不受薪、非执行的志愿服务人士构成。董事会的成员多为专业人士，也可能因为其服务性质和具体需要，加入其他背景的人士。

(2)管理层，主要由总干事领导专职管理人员组成，负责具体事务的执行。其总干事、行政总裁由董事会聘请，其他管理人员则一般由总干事或行政总裁组织招聘，受薪的管理层可列席董事会会议，但通常没有投票权。

(3)前勤层，主要由总干事、行政总裁和其他管理层人员组织招聘产生，负责具体事务的执行。

3.管理严格，制度保证

香港社会服务联会(HKCSS, The Hong Kong Council of Social Service)，简称“社联”，是代表非政府社会服务界别的联会组织，它是民间组织的总协调和指导机构，通过业务指导、项目资助、考核评估、研究开发等方式领导入会的非政府社会服务组织，共同推动可持续的社会发展。①

20世纪40年代，第二次世界大战结束，香港的经济及社会环境产生剧变，加上大量难民由内地涌至，大规模的救济工作变得刻不容缓，慈善团体及福利机构遂纷纷成立，为市民提供适切的服务及援助。为了有系统地统筹及策划各种福利服务工作，志愿组织组成了“紧急救济联会”，由于福利机构的数目不断增加，所提供的服务亦日趋多元化，协调和联络的工作变得更加重要。在1947年，香港社会服务联会成立，并于1951年正式成为法定团体。“社联”现时共有约400个机构会员，它们透过其属下遍布全港3000多个服务单位，为香港市民提供超过九成的社会福利服务。

“社联”具有严格的组织架构，其议事和决策机构为董事会，管理及行动机构为执行委员会。执行委员会下设机构有：香港复康联会、服务发展常设委员会、政策研究及倡议常设委员会、业界发展及常设委员会、公众参与及伙伴常设委员会。其中，服务发展及联席常设委员会又下设康复服务专责委员会、家庭及社区服务专责委员会、儿童及青少年服务专责委员会、长者服务专责委员会；政策研究及倡议常设委员会又下设社会保障及就业政策专责委员会、社会发展专责委员会。

香港社会服务联会的自我界定非常清晰。

其工作使命是增强社会福利服务机构的问责；推动更完善的社会福利服务；促进机构服务社会的能力；共同倡导公平、公义、共融和关怀的社会；让香港福利界成为国际社会的典范。

定位。一个代表非政府社会福利服务机构、具有清晰信念与专业能力的联会组织，致力推动香港社会福利的发展。

信念。与会员机构共同信守社会的公义、公平，肯定人拥有天赋的权利，而社会有责任确保每个公民享有基本的社会和经济资源，发挥潜能；个人亦有义务履行对家庭和社会的责任，自力更生、实现自我。

抱负。建立一个具有高度问责性、有效率、具有成效、能照顾社会需要的社会福利界，维护社会的长远持续发展和市民的福祉。

香港社会服务联会具有七项核心业务：

第一，鼓励机构互相分享经验，促进彼此合作以掌握社会需要及转变。

第二，制订福利议程与业界回应社会需要，倡导改善有关政策及服务的建议。

第三，发动并参与福利规划，凝聚及反映业界的观点。根据社会需要的数据及分析，提出服务解决方案；建议拓展资源以提升服务。

(二)社会服务的财政与资源

1.政府津助

香港社会服务开始之初，资金主要由民间志愿机构募捐而得，“外国善款”是其主要来源；而香港政府对非政府机构的资助方式，早年是“酌情津贴”，即政府拨给志愿机构一定的补助；1982年发展成“标准津贴”，政府对非政府机构的服务给予全额资助；2001年起推行“整笔拨款制度”。该制度是指将受非政府机构截至2000年4月1日的认可人手编制人数“定影”，随后参照截至2000年3月31日所适用的公务员总薪级表中点薪金推算定影员工薪酬的总和作为向非政府机构拨款的“基准”，最后以“一笔过拨款”的方式向非政府机构发放经常拨款。该制度着重提高效率和成效、改善质素、鼓励创新、加强问责和提供弹性，目标是以最符合成本效益的方式调配资源，以应付社会不断转变的需要。非政府机构可自行决定是否采纳。②截至2011年4月1日，共有171间受津助的非政府机构，其中164间机构已加入“整笔拨款”制度(社会福利署，2011)。

而对于未加入“整笔拨款”制度的机构，则可以按照以下几种“非整笔拨款模式”③获得津助：

(1)修订标准成本津贴模式，即服务的标准成本由职员薪酬按认可职位的中点薪金计算。非政府机构在雇用职工方面可灵活处理，但不得超出标准成本。

(2)模拟成本津贴模式，即津贴会按各福利机构的认可开支提供，每年并按通胀调整。

(3)整笔拨款模式，即接受一笔拨款资助，在这模式下，服务单位剩余的款项不会被扣除。

2.非政府津助

与受资助的非政府机构不同，未受资助的机构在资金及资源方面较为不稳定。对于这类机构而言，收入主要局限于会费收入、服务收入、社会捐赠及基金申请几种方式。其实，未受资助的非政府机构一般规模较小、服务范畴较为单一，且社会知晓度也低。如此一来，该类非政府组织在寻求社会资源和资金支持方面更为困难，并因此可能间接对机构的人力资源管理和发展产生负面影响。

此外，经过数十年的努力，香港已经形成了较为成熟的慈善文化，涉及教育、医疗、扶贫、环保、平等机会、文化康乐等不同议题，可供非政府机构申请。民间力量也成为香港多元化的筹资渠道之一。

　　(三)社会服务的评估与问责

在香港，无论是接受政府资助的社会服务机构，还是自筹经费的社会服务机构，都必须面对评估和问责。不同的是，前者主要接受资助方——政府的评估和问责，后者更多是接受社会公众的监督。

为对受资助机构进行评估，社会福利署于2010年10月12日制定出台“服务表现监察制度”，它是对受资助机构进行规管、厘定及评估服务表现的重要文件，包括社会福利署与受资助机构签订的《津贴及服务协议》以及一套《服务质素标准》。根据《服务表现监察制度》，对机构服务表现进行评估的方法大致有以下几种：

(1)“基本服务规定”及“服务质素标准”的自我评估。各服务营办者每年须向社会福利署提交自我评估报告，陈述其服务单位“基本服务规定”及“服务质素标准”的执行情况；如有未达标准之处，同时提交改善计划。

(2)统计报告。服务营办者采用特定表格，向社会福利署提交服务单位在“服务量标准”和“服务成效标准”的统计报告；社会福利署会按照协议所载的协定的水平，分析有关数据。

(3)评估探访。“评估探访”是社署监察服务表现的常规工作，以了解服务单位遵守协定服务水平的情况，当中包括十六项“服务质素标准”及“基本服务规定”的执行。根据风险管理的方式，社会福利署为各服务营办者抽选接受“评估探访”。为落实整笔拨款独立检讨委员会(检讨委员会)在2008年12月发表的《整笔拨款津助制度检讨报告》的建议，社会福利署除了定期的评估探访及为调查投诉而进行的突击巡查外，会更频密地巡查服务单位，亦会基于一般质素保证需要而按抽样拣选服务单位进行突击巡查。此外，社会福利署亦根据建议由评估人员在探访/巡查期间有系统地收集服务使用者的意见。

(4)实地评估。“实地评估”是社会福利署针对性的服务表现监察工作：就个别服务营办者或服务单位的独特情况，社会福利署给予短期通知或不作事前知会下，进行实地探访，检视其服务质素。“实地评估”会应用在新服务单位、疑有服务表现问题的服务单位等。

而作为“服务表现监察制度”主要依据的“服务表现标准”，则可分为“基本服务规定”、“服务质素标准”、“服务量标准”和“服务成效标准”四方面(社会福利署，2011)。其中，“基本服务规定”乃因应各类服务的提供方式而指定的一些基本建构要求，可包括职员资历、所需器材、遵行服务程序手册的要求、开放时间等；“服务量标准”规定，为衡量每类服务的一些基本服务表现指标，各项标准均以服务单位所属的服务种类而订定，涉及收容率、已登记会员的数目、个别护理计划完成比率、小组活动的平均出席率、已举行活动的数目等指标；“服务成效标准”用于量度服务的成效，可泛指整体服务使用者于使用服务后的改进情况；而“服务质素标准”则订明了服务单位应具备的质素水平，具体表现为“四项基本原则”和“十六项服务质素标准”(社会福利署，2001年12月)：

原则一：资料提供，明确界定服务的宗旨和目标。运作形式应予公开。

(1)服务单位确保制备说明资料，清楚陈述其宗旨、目标和提供服务的形式，随时让公众索阅；

(2)服务单位应检讨及修订有关服务提供方面的政策和程序；

(3)服务单位应存备服务运作和活动的最新准确记录；

原则二：服务管理，有效管理资源，管理方法应灵活变通、不断创新及持续改善服务质素。

(4)所有职员、管理人员、管理委员会和理事会或其他决策组织的职务及责任均有清楚的界定；

(5)服务单位/机构实施有效地职员招聘、签订职员合约、发展、训练、评估、调派及纪律处分守则；

(6)服务单位定期计划、检讨及评估本身的表现，并制定有效的机制，让服务使用者、职员及其他关注人士就服务单位的表现提出意见；

(7)服务单位实施政策及程序以确保有效的财政管理；

(8)服务单位遵守一切有关的法律责任；

(9)服务单位采取一切合理的步骤，以确保职员和服务使用者处身于安全的环境；

原则三：对使用者的服务，鉴定并满足服务使用者的特定需要。

(10)服务单位确保服务使用者获得清楚明确的资料，知道如何申请接受和退出服务；

(11)服务单位运用有计划的方法以评估和满足服务使用者的需要(不论服务对象是个人、家庭、团体或社区)；

原则四：尊重服务使用者的权利，服务单位在服务运作和提供服务的每一方面，均应尊重服务使用者的权利。

(12)服务单位尽量尊重服务使用者在知情下作出服务选择的权利；

(13)服务单位尊重服务使用者的私人财产权利；

(14)服务单位尊重服务使用者保护私隐和保密的权利；

(15)每一位服务使用者及职员均有自由申诉其对机构或服务单位的不满，而无须考虑遭受责罚，所提出的申诉亦应得到处理；

(16)服务单位采取一切合理步骤，确保服务使用者免受侵犯。

上述16项服务质素标准都有详细的准则及要求，供机构、服务单位进行自我评估或接受社会福利署的评估。

除评估外，另一项则是问责。无论是受资助的机构还是自筹经费的机构，都需要向机构董事会(理事会)及社会公众“交代”，其方式一般为机构的年报。

二、社会服务的内容

香港社会服务日益多元化，不仅有传统的社会保障、家庭及儿童服务、康复服务、安老服务、青少年服务等，亦与司法、教育、医疗等领域有所链接。

(一)社会保障

在香港，社会保障的整体目标，是帮助社会上需要经济或物质援助的人士，应付基本及特别需要。而作为香港传统的公共服务，社会保障的内容早期以派送干粮热饭为主，至20世纪70年代，改为向社会上不幸的社群提供现金援助，而今又推行无须供款的社会保障制度，这个制度包括综合社会保障援助计划(简称“综援”)、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划及紧急救济(见表2)。

(二)安老服务

香港的人口正不断老化，截至2011年，香港65岁及以上的长者占人口总数的13.2％(香港政府统计处，2012年2月)，因此安老服务日益得到重视。其信念是使长者能够有尊严地生活，并为其提供适当的支援，以期实现“老有所属、老有所养、老有所为”的理想。目标则是透过一系列支援服务，照顾长者各方面的需要和提升他们的生活质素，尽量使其留在熟悉的社区环境生活；并为有需要的长者提供院舍照顾服务。

1.社区照顾及支援服务

社区照顾及支援服务协助长者尽量留在社区中安享晚年，以及为护老者提供支援。由于社区照顾及支援服务日趋多元化，服务形式以综合模式为主，务求方便服务使用者。概括而言，社区照顾及支援服务可以分为三个范畴：长者中心服务、社区照顾服务及其他社区支援服务(见表3)。

2.院舍照顾服务

院舍照顾服务为一些年龄达65岁或以上，但因个人、社会、健康或其他原因而未能在家中居住的长者，提供住宿照顾服务及设施。年龄介乎60岁至64岁的人士亦可提出申请，但须证实确有需要接受住宿照顾。概括而言，香港院舍照顾服务可分为四种：长者宿舍、安老院、护理安老院和护养院(见表4)。

此外，香港社会福利署在过去十年，重整长者社区支援服务及提供改善家居及社区照顾服务等，并鼓励长者融入社群。除了不断提升安老院舍的服务质素及监管水平外，于2000年11月起推行“安老服务统一评估机制”，采用一套国际认可的评估工具，衡量长者在护理方面的需要，从而编配合适的长期护理服务。社会福利署还在2003年11月28日开始设立“资助长期护理服务中央轮候册”，让长者获得适切的资助长期护理服务。另外，特别值得一提的是